IL PENSIERO FEDERALISTA
BOLLETTINO DELL’ISTITUTO SICILIANO DI STUDI EUROPEI E FEDERALISTI “MARIO ALBERTINI”
Commenti
Lo spirito sovranazionale della Costituzione italiana*
Elio Scaglione
Desidero prima di tutto complimentarmi con la Preside e con i vostri insegnanti per l’iniziativa di arricchire i contenuti della vostra preparazione attraverso particolari approfondimenti su temi di alto valore culturale ed educativo, come quello dedicato a questo nostro incontro. E desidero anche ringraziare dell’invito che mi è stato fatto di intrattenervi su di esso, sperando di riscuotere la vostra attenzione e di suscitare la vostra partecipazione: questa mia non vuole essere una lezione, ma una conversazione, e quindi sarò lieto se sarete miei attivi interlocutori.
L’argomento, a prima vista, è piuttosto specifico, ma al tempo stesso appare complesso perché, a ben guardare, presenta vari aspetti e può essere esplorato da più punti di vista: uno di carattere filosofico, anzi più propriamente politico-filosofico, e un altro, non meno intrigante, di carattere storico-giuridico. Io insegno diritto, e per vari anni mi sono occupato di diritto costituzionale, italiano, comparato, europeo, e di recente mi sto occupando di federalismo; sarei quindi tentato di privilegiare l’illustrazione degli aspetti giuridici del tema che dobbiamo affrontare; ma poiché esso sembra rientrare nell’ambito delle materie cosiddette umanistiche, là dove i saperi delle varie discipline sono inevitabilmente collegati fra loro, non ho difficoltà a tentare un approccio interdisciplinare, rimanendo così in un’area d’interesse storico-politico, evitando anche di stancarvi con troppi tecnicismi giuridici.
D’altra parte voglio ben utilizzare l’occasione che mi viene offerta, di stimolare la vostra consapevolezza sul fatto che la nostra analisi ci farà scoprire di possedere un ruolo a cui forse non abbiamo pensato, quello cioè di essere gli interpreti primi del patto di convivenza che la Costituzione sancisce; e di essere in tale veste i naturali custodi dei valori su cui la Costituzione è fondata, delle potenzialità che tali valori racchiudono, e quindi di essere in un certo modo corresponsabili della loro permanenza e attuazione.
Se ciò avverrà, se a fine mattinata saremo, come spero, tutti più consapevoli, sarò, per quanto mi riguarda, appagato di essere stato con voi, di aver attirato il vostro interesse sulla dimensione partecipativa della qualità di cittadino, una qualità che appartiene a tutti coloro che vivono come noi tutelati da un ordinamento costituzionale, e che per ciò diventano attori politici, cioè protagonisti privilegiati del destino della convivenza in seno alla “polis”. In ogni caso, sono contento di aver dato la mia disponibilità per questo nostro incontro. Incontri come questo non avvengono di sovente perché – per quanto ne so io – non è sempre facile riuscire a ritagliare spazi, orari e risorse nell’ambito della programmazione scolastica, per dedicarli a occasioni culturali nelle cosiddette attività parascolastiche; infatti, pur volendo essere un utile complemento degli insegnamenti impartiti a scuola, queste attività finiscono col sottrarre del tempo allo svolgimento del lavoro scolastico ordinario. Certamente soccorre, in questo senso, la scelta del tema da approfondire, che sia cioè un argomento valido e soprattutto in buona sintonia con le materie basilari della scuola, le quali in generale attengono alla formazione non soltanto dello studente ma anche di un membro responsabile del corpo sociale. Da questo punto di vista, allora, mi pare che l’argomento che è stato scelto per la nostra conversazione si iscriva bene nel quadro dei vostri studi classici, che danno rilievo alle discipline storico-filosofiche anche come utile sussidio interpretativo della realtà sociale nella quale ci troviamo a vivere.
Saper leggere gli avvenimenti passati come preludio di quelli presenti, significa abituarsi a scorgere tutti quei collegamenti fra passato e presente che aiutano a capire meglio la complessità dell’oggi, i vari aspetti del mondo attuale in cui, per così dire, stiamo dentro, e a cui, volenti o nolenti, tutti partecipiamo. Con un approccio storico-ricostruttivo cerchiamo, allora, di comprendere lo spirito della nostra Costituzione precisandone le finalità e i valori permanenti che ne sorreggono l’attualità.
Nel panorama dei vostri studi rientra ovviamente la conoscenza, anche di massima, della Costituzione del nostro Stato, almeno come termine ultimo e attuale dello sviluppo della nostra storia nazionale: non possiamo fare a meno di conoscere questo solenne documento, perché in esso sono contenute le regole fondamentali della nostra convivenza ordinata e pacifica, del nostro modo di essere società civile, e dei vari ruoli che in tale contesto ognuno di noi può svolgere. E’ quindi più che opportuno comprenderne l’essenza e soprattutto lo spirito multiforme che la anima, e che riesce a caratterizzare aspetti particolari del patto di convivenza dei consociati, determinandone gli orientamenti futuri; infatti è corretto ribadire il concetto che la Costituzione attiene al futuro di tutti, proprio perché è contrassegnata da valori che incanalano, per non dire che condizionano,le scelte politiche dei governanti e lo sviluppo della comunità.
L’assunto posto dal tema di oggi in modo assertivo intende sottolineare in particolare la presenza fra i principi informatori della Costituzione, enunciati nella Parte Prima della Carta, di uno spirito di sovranazionalità, che possiamo intendere come l’impronta di un valore di rinnovamento dell’assetto nazionalistico dell’Italia nei rapporti con gli altri Stati, e più generalmente nell’ambito delle relazioni internazionali; valore questo che i Costituenti vollero affermare anche come distacco dall’ideologia fascista, che esaltava la sovranità assoluta dello Stato nazionale; valore che attribuisce un aspetto significativo e caratterizzante all’intero testo, nel senso che lo rende espressione di un’idea di Stato non più irrigidito nell’autoconsacrazione della propria legittimità, della propria indipendenza ed esclusività, ma aperto all’accettazione di una dimensione cosmopolitica della convivenza.
Ciò traspare da più statuizioni costituzionali, ed in maniera più conducente dal dettato degli articoli 10 e 11 della parte iniziale della Carta (il cosiddetto “Preambolo”), che esprimono una direttiva ideale sulla posizione e sul ruolo che la Repubblica si proponeva di assumere nelle relazioni internazionali, secondo una visione innovativa manifestata dai Costituenti, cioè dalle forze politiche e ideologiche prevalenti nell’Assemblea. In modo specifico l’articolo 11, pur rivelandosi norma meramente programmatica, tipicamente esprime un indirizzo di apertura ad un nuovo ordine internazionale incentrato sulle Nazioni Unite, sulla cooperazione paritaria fra le nazioni , sul ripudio della violenza attraverso il superamento delle forme più esasperate di egoismo nazionale e di sovranità statuale incontrollata[1].
Va però osservato che questo intento innovativo, rispetto al precedente impianto costituzionale italiano di stampo albertino e fascista , affiorato specificatamente attraverso l’art. 11 della Costituzione repubblicana del 1948 , è riscontrabile in forme più esplicite come connotato delle trasformazioni del modello ottocentesco dello Stato di diritto liberale . Già nella Costituzione di Weimar, ma ancor più nel secolo scorso – all’incirca dalla conclusione della prima guerra mondiale in poi – trasformazioni in tal senso hanno travagliato le costituzioni di molti Stati moderni, fino a giungere all’approdo delle costituzioni democratiche dell’ultimo dopo guerra[2]. Un aspetto saliente di tali trasformazioni è dato da un cambiamento generalizzato di valutazione politica della dinamica delle relazioni internazionali, originato da un complesso di fattori interdipendenti – che qui non abbiamo il tempo di analizzare dettagliatamente - che spingono non soltanto gli individui e i gruppi sociali ma anche gli Stati a confrontarsi competitivamente per la supremazia, a cominciare da quella economica sostenuta dal protezionismo delle produzioni nazionali.
L’effetto di questa evoluzione del modo di concepire i rapporti internazionali appare oggi rafforzato dai risultati dell’avanzamento tecnologico non solo sul piano delle relazioni pubbliche , ma principalmente su quello delle dinamiche dei mercati ,e viene riassunto, come tutti sappiamo, col termine omnicomprensivo di globalizzazione. Ma Il fulcro della trasformazione rimane sin dall’origine la riaffermazione del principio della sovranità popolare, contro la tradizione ottocentesca che lo aveva bandito a favore del principio di sovranità assoluta dello Stato, accompagnato dalla ripresa rivoluzionaria delle dichiarazioni dei diritti di libertà, il cui oggetto si è andato poi espandendo in direzione di quei diritti sociali che solo in modo episodico, ma rilevante, erano stati proclamati nel corso della Rivoluzione francese.
Nell’affermazione costituzionale di questa notevole apertura alla collaborazione internazionale, trova significativo inserimento la potenziale rinunzia alla sovranità statale nel quadro di organizzazioni sovranazionali; la qual cosa , a ben guardare, palesa il proposito d’introdurre anche nei rapporti internazionali quei principi democratici ed ugualitari su cui venivano fondate le nuove regole giuridiche della convivenza interna. E’ stato ben sottolineato che le norme internazionalistiche della Carta, diversamente da molte altre, non sono frutto di compromessi, ma di una sostanziale convergenza di vedute e di giudizi a riguardo dei disastrosi risultati del chiuso nazionalismo del periodo fascista, e della politica di guerre coloniali e di aggressione che condussero alla belligeranza italiana a fianco della Germania Hitleriana. Attraverso la posizione dell’art. 11 citato si è colta l’opportunità di esplicitare a livello costituzionale il ruolo che l’Italia intendeva recitare di sostenitrice della collaborazione internazionale e della pace, ma anche l’esigenza di proiettare all’esterno i valori di libertà e di democrazia che venivano posti a fondamento dell’organizzazione interna: quindi non solo il pacifismo e il solidarismo internazionale, ma l’istanza garantista, cioè la necessità di assicurare che certi momenti importanti della politica estera dello Stato venissero controllati dal Parlamento, soprattutto quando costituivano accettazione di un interesse superiore rispetto a quello nazionale. Gli articoli 78 e 80 della Costituzione riservano alla Camere rispettivamente la delibera dello stato di guerra, ove mai tale evento fosse imprescindibile, e l’autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali,mentre l’articolo 10 già citato, al I comma prevede l’adattamento automatico del diritto interno a quello internazionale contenuto nelle norme generali consuetudinarie.
- Ho promesso all’inizio della mia chiacchierata che non mi sarei addentrato oltre l’indispensabile, per non stancarvi con riferimenti tecnicamente ardui per i non addetti ai lavori, sui percorsi interpretativi delle norme finora citate, che mostrano andamenti evolutivi soprattutto da parte della nostra Corte Costituzionale; ma voglio tuttavia accennare in termini molto semplificati ad una conclusione che mi pare interessante ai fini della comprensione del nostro tema. Attraverso l’interpretazione estensiva dell’art. 11, proprio in virtù dell’impianto garantista della nostra Costituzione si è reso possibile accogliere nel nostro Ordinamento il contenuto di accordi internazionali, anche se tali accordi stabilissero, limitatamente a materie ben individuate, una disciplina, obbligatoria per i cittadini italiani, nuova o addirittura diversa da quella eventualmente già vigente in base a leggi del nostro Stato, ovviamente congiunta ad una forza imperativa che legittimamente ne assicuri l’osservanza. Ciò sta a significare il riconoscimento di un ‘autorità più alta”, investita per La bisogna di un potere legislativo ed esecutivo.
Questo si è verificato e continua lecitamente a verificarsi nei nostri rapporti con l’Unione Europea, la quale benché sia – come credo sappiate bene – un Ordinamento straniero rispetto a quello costituzionale italiano, emana un certo tipo di leggi, denominate regolamenti europei, che possono avere immediata validità all’interno del nostro Stato. E’ un trattamento eccezionale che l’Ordinamento italiano accorda a quello dell’Unione Europea, mentre normalmente le leggi emanate da Stati diversi dal nostro possono trovare ingresso e ottemperanza in Italia solo se ripetute pari pari da una legge approvata dal nostro Parlamento, attraverso una procedura ordinaria chiamata “recepimento”. Un’altra sorta di recepimento implicito e istantaneo di una norma straniera, denominato “adattamento automatico”, è invero previsto e permesso dall’art. 10, I comma, della Costituzione, ma anche questa volta solo per quelle norme del diritto internazionale considerate e definite “consuetudinarie”, in quanto talmente generalissime da essere accettate tacitamente da tutti gli Stati.
Ci possiamo dunque rendere conto che quanto consentito all’Unione Europea dall’art. 11 della nostra Costituzione, in base al quale l’Italia consente a un Ordinamento esterno di dettare sue leggi, ma dotate di una validità estesa anche ai propri cittadini (il che, in parole povere, significa rinunciare all’esclusività del potere di legiferare, cioè all’esercizio della più alta prerogativa attraverso cui uno Stato esprime la propria sovranità ), costituisce un fatto nuovo che ha senso e si rende possibile, se ricorrono tutte le condizioni stabilite dallo stesso art. 11. La più importante di tali condizioni è l’esistenza di un patto fra Stati, in base al quale ciascuno dei pattisti accetta di far parte di un assetto di rapporti reciproci che resta affidato ad un‘autorità governante superiore, in grado di stabilire un’efficace (e starei per dire, più efficace) disciplina specifica per un interesse comune da perseguire . Non solo, ma tale assetto di rapporti deve comportare – ed è questa un’altra condizione, non meno importante – un meccanismo strutturale che ne garantisca l’attuazione.
Non è chi non veda in questa situazione un’apertura degli Stati interessati all’affermazione di un valore solidaristico che reclama il mantenimento di un clima di pace e l’accettazione di ruoli consensuali di attiva cooperazione. Se tale cooperazione si dovesse spingere fino al punto di attribuire poteri di governo ad un autorità sovraordinata, appare manifesta l’ adesione ad un ordine nuovo di statualità più ampia di quella da ciascuno posseduta, che denota uno spirito di sovranazionalità.
Da tutto quanto ho cercato di argomentare, mi pare che risulti presente questo spirito di sovranazionalità abbastanza caratterizzante per questo verso la nostra Costituzione. Sulla scorta però di alcune osservazioni meticolosamente avanzate in sede dottrinaria, si può osservare che in fondo questo intento di apertura alla sovranazionalità sarebbe stato più esplicito e garantito se fosse stato sancito in forma più generale, con una statuizione astratta, come avviene in altre Costituzioni (come per esempio in quella federale della Germania), senza il ricorso alla previsione della fattispecie dell’art. 11, che, com’è stata definita ,è una sorta di “passerella” di ancoraggio condizionato al perseguimento di presupposti e aspirazioni tanto nobili (ripudio della guerra, solidarietà internazionale, pace) quanto difficili da dimostrare. Senza dubbio ciò avrebbe reso più agevole l’interpretazione della volontà del legislatore costituente, e avrebbe evitato forse lunghe diatribe in ordine alla costituzionalizzazione del contenuto della disposizione. Forse, anche a seguito di tutto questo travaglio, in effetti, l’invocata costituzionalizzazione esplicita si è ottenuta in occasione della emanazione della legge costituzionale n. 3 del 2001, di riforma del Titolo Quinto della Parte Seconda della Costituzione, che all’art. 117 novellato pone un punto fermo al riguardo.
Personalmente sono invece dell’avviso che attraverso la previsione dell’art. 11, lo spirito di sovranazionalità prospettica, e quindi sempre attuale, della Costituzione appare ben individuato proprio perché collegato a quei presupposti valoriali che lo sottendono e che vengono richiamati in forma esplicita: primo fra tutti, la pace.
Per concludere, vorrei osservare in chiave più generale e sistematica che la novità della Costituzione repubblicana risiede nella sua capacità non tanto di offrire un modello di organizzazione statuale perfetto in relazione all’evoluzione delle forme di Stato sempre più presenti nel mondo contemporaneo, da poter poi realizzare efficacemente nell’esercizio concreto dell’azione di governo, quanto piuttosto di definire un progetto di transizione e di superamento del vecchio ordinamento liberale.
Indicazioni di transizione, infatti, mi pare possano trarsi da un sistema di norme (per certi versi anche contraddittorio) che connotano la Carta come un Ordinamento sostanzialmente garantista da un lato, bene riassunto dall’art. 3, I comma, oltre che da tutta la Parte Prima dedicata alle libertà fondamentali, nonché dalle norme relative alle cosiddette garanzie costituzionali, e dall’altro di un Ordinamento contemporaneamente ansioso di imprimere un indirizzo di sviluppo, in forza soprattutto della statuizione anch’essa riassuntiva dell’art. 3, II comma sulla rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano l’uguaglianza, la libertà e di diritti politici di partecipazione di tutti cittadini.
Indicazioni di transizione del pari mi sembra che possano trarsi dalle norme appunto che abbiamo invocato come espressive di un modello di ordinamento aperto, disposto ad accogliere istanze di organizzazione sovranazionale (art. 11 soprattutto) anche a costo di affievolire un paradigma statuale per altri aspetti ancora invischiato in resistenze concettuali, retaggio del modello dello stato nazionale in corso di affievolimento progressivo.
Argomenti
Un governo federale tra regionalizzazione e globalizzazione*
Rodolfo Gargano
1. Due realtà a confronto: regionalismo spagnolo e federalismo austriaco
Per riprendere comunque la problematica della tendenza affermatasi soprattutto in Europa del riemergere del regionalismo e quindi in un certo senso della rinascita delle “piccole patrie”, potrebbe essere utile esaminare più da vicino quanto è effettivamente accaduto in questi ultimi decenni nel nostro continente, cominciando dal confronto di due realtà diverse, ma insieme significativamente assai simili, quali quella dello Stato spagnolo e quella della Repubblica federale austriaca.
Il Regno di Spagna può definirsi, com’è ampiamente noto, uno stato unitario a largo decentramento, paragonabile allo Stato regionale italiano, e rientrante anche, secondo un’altra definizione, nella categoria degli Stati “autonomici”, vale a dire degli Stati caratterizzati da entità territoriali sub-nazionali fornite di ampia anche se diversificata autonomia. La Costituzione vigente del 1978, infatti, nel prevedere organi legislativi ed esecutivi per le Regioni[3], dette Comunidades Autonomas, ne stabilisce in maniera diversamente le attribuzioni, elencando specificatamente all’art. 148 le competenze conferite alle Comunità Autonome “ordinarie” (art.148), mentre alla Catalogna, Paesi Baschi, Galizia e Andalusia (le Comunità Autonome cosiddette “storiche”) nonché alla Comunità Autonoma a statuto speciale di Navarra, di nuova istituzione, devolve tutte le materie non esplicitamente riservate allo Stato (peraltro abbastanza numerose, oltre esteri, difesa, moneta: art. 149). Com’è avvenuto anche in Italia, fino all’introduzione della legge costituzionale 22.11.99 n. 1, ogni Comunità Autonoma adotta un suo Statuto, che è approvato con legge organica statale. In altre numerose materie, quali la pubblica istruzione e l’assistenza, lo Stato può inoltre intervenire con leggi-cornice cui le Comunidades devono ottemperare, mentre il governo centrale, previo assenso del Senato, è sempre autorizzato ad assumere ogni provvedimento necessario per assicurare l’ottemperanza di ciascuna Comunidad agli obblighi costituzionali o imposti dalle leggi statali. D’altra parte, anche se la Costituzione spagnola espressamente stabilisce il principio dell’autonomia finanziaria delle Comunità Autonome, per l’istituzione di tributi regionali occorre l’autorizzazione dello Stato, e di fatto le Comunidades dipendono in gran parte dai trasferimenti finanziari del livello centrale, con conseguente scarsa responsabilità nell’amministrazione dei fondi in sede locale. Decisamente migliore è la situazione per le Comunità Autonome storiche, fra cui in particolare la Catalogna, che ha potuto beneficiare di trattamenti privilegiati, in materia di imposte proprie o in partecipazione con lo Stato, che le hanno consentito fra l’altro un decisivo trend di sviluppo economico all’avanguardia in tutto il Regno. Anche in materia di tutela delle specificità culturali e linguistiche regionali la Catalogna è da ritenersi probabilmente di esempio in Europa con le recenti leggi di promozione dell’uso del catalano (in particolare la Llei de politica linguistica n. 1 del 7.1.98 del Parlamento della Catalogna), nel quadro peraltro di una visione multiculturale riportata nello Statuto di Autonomia e nella stessa Costituzione spagnola.[4]
Non molto diversamente nella repubblica austriaca l’adattamento dell’ex Stato multinazionale asburgico alla nuova realtà derivante dalla seconda guerra mondiale ha portato il costituente all’approvazione di una carta costituzionale dove profili di federalismo coesistono con aspetti più consoni ad uno Stato nazionale. Se l’Estado autonomico spagnolo resta pur sempre espressione più di un regionalismo avanzato che di un federalismo realizzato[5], forti dubbi sono sorti in diversi studiosi sull’effettiva appartenenza dello Stato austriaco alla categoria degli stati federali, per la forte presenza prima cennata di elementi accentratori.
Se si esclude ogni riferimento formale riportato fra i principi della Costituzione, non si può in realtà sostenere che le Regioni in cui si divide l’Austria (Länder) abbiano caratteristiche compiute di Stati, sia pure con sovranità residuale. Accanto a parlamenti e governi regionali, si assiste dunque ad una compressione continua delle pur deboli competenze demandate nella carta costituzionale al livello regionale, che nasce probabilmente da situazioni storiche pregresse, quando i territori locali erano mere circoscrizioni amministrative dipendenti dalla Corona. D’altra parte, e mentre la Costituzione enuncia il principio che i Länder non dispongono di poteri sovrani (dichiarazione che in sé nulla dice sull’effettivo status degli enti regionali austriaci), la stessa Carta prescrive poi il criterio della “vigilanza federale”, che va a sommarsi ad altri principi, ugualmente di rango costituzionale, di “omogeneità”, “uguaglianza sociale” e “unitarietà economica” che insieme conducono chiaramente all’individuazione di un’assoluta preminenza del livello centrale sul livello locale. Inoltre l’elevato numero di materie riservate allo Stato e quindi sottratte all’intervento regionale, il sistema dell’amministrazione federale indiretta affidato al governo del Land, la tendenza centripeta della stessa “costituzione finanziaria” basata su una rigida preclusione nei confronti della capacità impositiva statale, hanno di fatto relegato il federalismo austriaco in una sorta di “federalismo amministrativo o di esecuzione” che dipende in buona misura dalla legislazione federale e, per quanto si riferisce alle parte finanziaria, ai trasferimenti e alle misure di perequazione decisi essenzialmente a livello federale. Sulla scia peraltro di un rinnovato interesse europeo per il riconoscimento delle autonomie di base rispetto all’accentramento dello Stato nazionale (e che ha portato in Francia al ridimensionamento dell’intervento del governi nazionali in sede locale), dai primi anni Ottanta si è assistito a un certo rafforzamento dei poteri dei Länder austriaci, che ha condotto fra l’altro ad una limitazione del diritto di veto (Einspruch), tuttora vigente a favore del governo federale nei confronti delle leggi statali che si ritengano in contrasto con l’interesse nazionale[6]. L’entrata in vigore del Trattato di Maastricht ha infine dato lo spunto per ulteriori spinte ad un maggior riconoscimento delle funzioni dei territori regionali, in relazione ai previsti trasferimenti di competenze a livello comunitario, che avrebbero potuto ulteriormente indebolire la già precaria identità statuale delle Regioni austriache.
Da un sommario esame delle caratteristiche dei due ordinamenti, balzano agli occhi tuttavia non soltanto alcune linee strutturali fortemente simili tra il regionalismo spagnolo e il federalismo austriaco, ma anche un’attività del tutto analoga che in tali sistemi è stata avviata tra il Governo centrale e le Regioni, singole o associate, mediante la stipula di “accordi” e di “negoziazioni”, che hanno portato a delineare una strutturazione diversificata dell’intero sistema. I due principali livelli centrale e locale hanno così posto in essere, sia in sede di norme costituzionali sia in sede di legislazione formale o ancora di attività informale, una sorta di Stato complesso “asimmetrico”, cui fa riferimento la diversità fra i trattamenti delle diverse Comunidades Autonomas (ordinarie e storiche) e gli stessi Länder austriaci, per i quali anzi è stata creata la categoria di “Stato federale differenziato”[7], le une e gli altri richiamando l’analoga esperienza delle regioni a statuto ordinario e a statuto speciale della repubblica italiana.
2. L’avvento della globalizzazione e l’emergere di nuovi movimenti sociali supernazionali
Con l’accettazione o il riconoscimento di variegate forme di potestà di tipo statuale a livello regionale, lo Stato-nazione ha reagito positivamente all’imperiosa richiesta di nuove autonomie locali costituzionalmente garantite innescate dal travolgimento dei vecchi schemi concettuali del modello di stato giacobino e dalla perdita della fiducia in strutture centralizzate, non ultimo per il declino delle ideologie tradizionali e il crollo del sistema sovietico fondato su una rigida centralizzazione estesa a livello transnazionale. Ma – come si è prima accennato – ora una nuova sfida, quella della globalizzazione, è stata lanciata verso lo Stato nazionale, una sfida ancora più insidiosa se si pone mente alle conseguenze anche al livello infranazionale che parrebbe che ne conseguano e cui appare abbastanza difficile reagire senza una totale ridefinizione dello stesso modello di Stato.
Rispetto al federalismo, di cui si è detto finora, e che rimonta almeno alla nascita degli stati Uniti d’America, la globalizzazione è un concetto recente, che trova la sua origine soprattutto in economia e nella politica gestionale delle grandi imprese dopo il secondo conflitto mondiale, ed esprime l’esigenza di sottrarre l’attività economica al chiuso dei mercati nazionali per riferirla a un contesto mondiale supernazionale. È in effetti con la globalizzazione che imprese e Stati nazionali hanno dovuto fare i conti, in un mondo diventato sempre più piccolo, e dove fenomeni di concorrenza, di ricerca di maggiori livelli di efficienza e produttività, di avvento delle società di massa e di internazionalizzazione delle comunicazioni, anche mediante le nuove reti dell’informatica, hanno imposto scelte e percorsi di crescente interdipendenza e integrazione economica fra i diversi Paesi del mondo, che hanno reso obsoleti i vecchi mercati nazionali.
Si ripropone dunque, ingigantito a dismisura, quello che accadde a metà degli anni Settanta con le imprese multinazionali, cui gli Stati nazionali con difficoltà poterono opporre forme efficaci di disciplina a livello internazionale: ma tali imprese, che pur operavano anche in spazi internazionali, avevano pur sempre in uno Stato ben delimitato la preminenza dei loro interessi, e si limitavano a gestire soltanto dei flussi di merci e capitali più o meno rilevanti verso altri Paesi. Le odierne imprese globali non hanno nessuna precisa delimitazione nazionale, scelgono e modificano in tempo reale sede e localizzazione di investimenti, secondo esclusive scelte di convenienza, di espansione e di controllo delle opportunità finanziarie in qualsivoglia Paese del mondo.
Ma intanto l’idea di globalizzazione, nata per indicare quest’esigenza che va oltre il classico livello di parziale internazionalizzazione delle imprese multinazionali, e che ha stimolato con una dinamica straordinaria imponenti liberalizzazioni dei mercati e rapide diffusioni di tecnologie innovative, ha acquistato ben presto e in modi ormai quasi incontrollabili altre valenze e riferimenti di carattere non economico, collegati più in generale a un processo in fieri di estensione di relazioni diverse oltre i classici confini nazionali, in una sorta appunto di “villaggio globale” in cui tutti quanti ormai siamo immersi, come in un’indefinita cultura di massa di ampiezza planetaria. Sorge un nuovo modo di interpretare e discutere problematiche diversissime che attengono soprattutto ai problemi della qualità della vita dell’umanità, nascono nuovi movimenti sociali con potenzialità prima mai immaginate e si moltiplicano le organizzazioni non governative che operano in tutto il mondo, talora addirittura in grado di operare simultaneamente per il tramite delle reti telematiche, in particolare di internet.
Come spiegare e soprattutto come intervenire su tali fenomeni? In tale situazione, è sintomatica la vicenda iniziata nel 1999 a Seattle, in cui rappresentanti di vari movimenti ed organizzazioni non governative, raccoltisi in circa cinquantamila provenienti da più di 80 Paesi del mondo, hanno avuto parte non piccola nel fallimento della Conferenza del nuovo millennio dell’Organizzazione del Commercio Mondiale (WTO) svoltasi nella città statunitense. I manifestanti di Seattle, attivisti di svariatissimi movimenti, sindacalisti, ecologisti, anarchici, pacifisti, hanno riproposto ai governanti della Terra decine di rivendicazioni e di critiche, contro un commercio selvaggio, senza regole e tendenzialmente a favore dei Paesi ricchi, per una società più a misura dell’uomo, rispettosa dell’ambiente, non vessatoria verso i poveri del pianeta. Orbene, che cosa è stato e ha rappresentato Seattle, di là dalle contrapposizioni Europa-USA e dagli evidenti segnali di crisi delle dinamiche di governo del commercio mondiale che da tale episodio sono emersi? Con buona approssimazione, oltre l’evidente emergere di un vero e proprio “movimento globale”, a Seattle si è manifestata ancora una volta, ma in maniera e con forme decisamente ancor più incisive che nel passato, una specie di avanguardia, che ha inteso rivendicare nei confronti degli stati sovrani l’insopprimibile esigenza di poter essere sentita ed ascoltata nelle decisioni riguardanti non un singolo governo ma tutta quanta l’umanità.
In una parola, è sorta un’avanguardia certamente minima rispetto alla popolazione mondiale, e in preda anche a paure irrazionali di fronte a questo nuovo della globalizzazione, che avanza ormai in maniera irrefrenabile, di pari passo con l’avanzare della tecnologia, e con idee certamente confuse riguardo alle soluzioni da perseguire per governare su scala mondiale tale processo: ma un’avanguardia che forse già rappresenta emblematicamente una sorta di opinione pubblica, vale a dire in nuce l’insieme dei popoli dell’umanità, un popolo mondiale in formazione, necessariamente composito e perciò federale.
3. I limiti dello Stato-nazione nel contesto mondiale e i processi di integrazione internazionale
Occorre peraltro sottolineare che, poiché in grandissima parte la globalizzazione si confronta con aspetti sia di economia reale che di carattere economico-finanziario, per giunta in più casi strettamente collegati, come per ciò che concerne il commercio internazionale, acquista speciale rilevanza la possibilità di cooperazione fra le diverse economie nazionali, nel senso di poter stabilire le regole base e le politiche macroeconomiche utili a garantire il miglior funzionamento di un’economia globale di mercato.
È a questo punto tuttavia che sorgono seri dubbi sulla possibilità che gli attuali Stati nazionali, o le loro organizzazioni internazionali di settore, possano efficacemente disciplinare un mercato globale, che per definizione sfugge a qualsiasi loro adeguato intervento durevole. Anzitutto perché porre un freno all’anarchia del mercato globale, pur rientrando anche nell’interesse delle imprese che vi operano, appare di difficile attuazione, salvo che vi proceda – cosa allo stato praticamente impossibile – un governo mondiale dell’economia. L’ONU certamente non è in condizioni di poter fare alcunché al riguardo, e gli stessi enti internazionali che potrebbero in qualche modo attivarsi in tal senso, come l’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO), esprimono chiaramente, insieme con la necessità di tale governo, rilevanti perplessità sul come arrivarci. D’altra parte, non è pensabile affidare a dei tecnici o funzionari il governo globale, che significa in realtà il governo del mondo: quale leadership politica dirigerà tale governo? Sarà espressione del Consiglio di Sicurezza dell’ONU ovvero di un numero imprecisato di rappresentanti di Stati nazionali? e come sarà possibile affidare agli Stati nazionali, proprio ora che si dimostrano obiettivamente indeboliti dall’economia globale di mercato, l’autorevolezza necessaria per erigersi a governo mondiale? Come potrà giustificarsi una qualsiasi scelta che prescinda da un minimo di democrazia internazionale, che vada quindi oltre i governi nazionali?
Sono tutte domande legittime, alle quali però forse si è già cominciato a fornire alcune parziali risposte. La stessa globalizzazione, spingendo infatti verso l’abbattimento di fatto delle barriere che tengono separati mercati nazionali, postula chiaramente il superamento della forma istituzionale dello Stato-nazione, ormai platealmente insufficiente a disciplinare il mercato globale, che si presenta anzi fornito di tale forza finanziaria e tecnologica distribuita fra le diverse imprese che vi operano, da poter fare tranquillamente a meno dei vecchi Stati nazionali. Non soltanto i movimenti e le Organizzazioni non governative si sono enormemente sviluppati di numero e capacità d’azione, ma anche gli Stati hanno provato a costruire delle strutture destinate a rispondere ai nuovi problemi dell’arena internazionale e procedendo a stipulare accordi soprattutto economici di libero scambio e a carattere regionale (nel senso di regione del mondo)[8]. Questi accordi sono espressione di un nuovo “regionalismo” verso cui gli Stati nazionali si stanno muovendo in quasi tutti i continenti, in Asia, in Africa, e soprattutto nelle due Americhe, mentre a parte va considerato per il suo carattere specialissimo il processo di integrazione europea che ha condotto, dopo le Comunità europee, all’Unione europea del Trattato di Maastricht e alla moneta unica europea dell’Unione Monetaria Europea (UEM).
Di fronte alle problematiche che pone la globalizzazione, il processo è inarrestabile e si dispiega infatti ormai a macchia d’olio. In Asia, l’ASEAN (Associazione delle Nazioni del Sud Est Asiatico) ha provato nel 1992 con l’AFTA (Accordo Asiatico di Libero Scambio) a rilanciare una forma di zona di esenzione tariffaria per le merci, così come l’APEC (Cooperazione Economica Asia-Pacifico) ha lanciato un’analoga iniziativa nel 1994. Tuttavia queste asiatiche restano iniziative isolate e poco efficaci, dato che proprio dal tumultuoso sviluppo di una economia globale i mercati asiatici hanno tratto di recente significativi incentivi, e i relativi governi non credono nell’urgenza e nell’opportunità di una governance delle questioni che pone la globalizzazione. Assai più rilevanti invece appaiono le iniziative americane, e innanzi tutto il NAFTA (tra Stati Uniti, Canada e Messico, entrato in vigore nel 1994) e il MERCOSUR (tra Argentina, Brasile, Paraguay ed Uruguay, stipulato già nel 1991, ma rafforzato nel 1996 con l’ingresso del Cile e della Bolivia). La possibilità di pervenire a tali accordi deriva certamente dal nuovo clima creatosi nel mondo a seguito dell’avanzare di un’economia che mal sopporta gli angusti limiti dei mercati nazionali, ma anche dal timore di alcuni governi nazionali di essere tagliati fuori dai benefici di larghe zone di libero scambio. Questo è avvenuto col Canada, in precedenza favorevole a un rigido protezionismo soprattutto nei confronti delle imprese statunitensi, è questo è ugualmente accaduto con i Paesi dell’America latina. La conclusione è che contrariamente a quanto è avvenuto in Asia, in America sia il NAFTA che il MERCOSUR hanno riscosso un successo, ponendo le basi per ulteriori forme di integrazione regionale.
4. Alcune conclusioni sui processi di aggregazione internazionale e frammentazione sub-nazionale
Sotto tale profilo, non si rivela comunque nulla di nuovo se si sottolinea la fondamentale inadeguatezza di tali accordi regionali a governare la globalizzazione. Un accordo di libero scambio è in realtà molto poco, perché si limita soltanto ad ampliare i mercati, ma nulla può fare in materia di disciplina e controllo delle imprese globali. I processi di globalizzazione sono ormai troppo ampi e diversificati per poter essere realmente affrontati da simili forme di organizzazione internazionale che si ritorcono essenzialmente sulle potenzialità invero assai deboli degli Stati. Fra questo livello e quello mondiale dove opera l’economia globale occorrerebbe almeno che ci fosse un livello intermedio di governo, capace d’agire in via autonoma e sufficientemente autorevole anche da un punto di vista della legittimità democratica. L’alternativa rischia di essere il caos e l’anarchia, oppure anche una governance globale del potere privato che certamente non si auguravano i contestatori di Seattle. Ancora una volta, oltre l’incombente deficit democratico di labili aggregazioni regionali degli Stati, occorre riprendere in esame le possibilità di attivare o portare a compimento la costruzione di idonee istituzioni supernazionali realmente democratiche e in grado di fornire effettive ed esaustive risposte ai problemi del mondo.
Se come si è visto la globalizzazione dei mercati ha comportato a livello internazionale anche la nascita ancora inadeguata e parziale di forme di integrazione nelle diverse regioni del mondo (il “regionalismo” degli Stati), a livello delle regioni sub-nazionali si è manifestata una serie imponente di fenomeni di riorganizzazione economica di imprese e mercati locali, che ha trovato nella dimensione regionale e delle città metropolitane uno straordinario successo ed uno insperato sviluppo dopo la crisi dell’unico modello accentrato d’impresa fondato sul classico utilizzo delle economie di scala. In sostanza, contestualmente ai processi di globalizzazione che hanno condotto alla nascita dell’impresa globale, sono sorte specularmente nuovi modi di organizzazione manageriale delle aziende, fondata sull’interconnessione a rete in un ambito di specializzazione flessibile, e strettamente collegata a supporti istituzionali di livello regionale e locale, di là dunque sia dalla grande impresa gerarchizzata che dalla piccola impresa individuale isolata.
È questo il fenomeno del cosiddetto “neoregionalismo economico”, cioè di un’economia decentrata strutturata a rete, che s’inserisce nei noti processi di decentramento regionale, spesso vigorosamente sostenuti da specifiche politiche delle istituzioni locali e in Europa anche dalle politiche regionali di origine comunitaria. Infatti se tale tendenza è autonomamente portata avanti da imprese locali in un processo informale di tipo economico-aziendale che arriva a prescindere totalmente dal ruolo dello Stato nazionale, d’altra parte si assiste talora ad un vero e proprio scavalcamento del livello nazionale da parte dei governi regionali e locali, che arrivano ad ipotizzare una configurazione inedita dello sviluppo economico basata su territori regionali collegati in una dimensione globale dell’economia[9].
Ancora una volta, dunque, sotto altro profilo, si discute il ruolo e la residua centralità dello Stato-nazione, del quale da più parti si sostiene se non il tramonto, quanto meno un significativo indebolimento dell’autonomia, come forma istituzionale tipica, in grado di elaborare ed applicare le politiche economiche adeguate alle esigenze del momento. Addirittura una suggestiva ipotesi ritiene inevitabile la fine dell’archetipo dello Stato-nazione, sostituito come modello da Regioni-Stato in stretta correlazione alla visione aziendalistica fondata sul neoregionalismo economico, in un mercato globale ormai in inarrestabile espansione. Più in generale, la spinta alla regionalizzazione coniugata con il fenomeno della globalizzazione non investe soltanto i nuovi modelli economici di sviluppo, ma mette in discussione il principio dello Stato a sovranità assoluta, di cui lo Stato nazionale, coincidente teoricamente con un’unica nazionalità, è l’ultima e più significativa realizzazione storica. (2-fine)
Biblioteca
ALBERTINI Mario, Tutti gli scritti, il Mulino, Bologna:
- vol. VI. 1971-1975, 2008, pp. 920, €. 58.00
- vol. VII. 1976-1978, 2009, pp. 787, €. 49.00
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- Padoa Schioppa Antonio, Introduzione
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- Ziller Jacques, Dal trattato che adotta una Costituzione per l’Europa al trattato di Lisbona
- De Marco Eugenio, Elementi di democrazia partecipativa
- D’Amico Marilisa, Trattato di Lisbona: principi, diritti e “tono costituzionale”
- Pizzetti Franco, La privacy come diritto fondamentale alla protezione dei dati personali nel trattato di Lisbona
- Bilancia Paola, La ripartizione di competenze tra Unione europea e Stati membri
- Missiroli Antonio, L’impatto del Trattato di Lisbona sulla PESC e la PESD: opportunità e incognite
- Sotis Carlo, Le novità in tema di diritto penale europeo
- Denozza Francesco, La concorrenza come mezzo o come fine
- Pizzetti Federico Gustavo, Revisione dei trattati fondativi ed accesso e recesso dall’Unione europea
- Condinazzi Massimo, Corte di Giustizia e Trattato di Lisbona: innovazioni strutturali ed organizzative
- Porchia Ornella, I ricorsi davanti alla Corte di giustizia dell’Unione europea: le modifiche previste dal Trattato di Lisbona
- Catalano Stefano, Trattato di Lisbona e “adesione” alla CEDU: brevi riflessioni sulle problematiche comunitarie e interne
GIRAUDI Giorgio, Ripensare l’Europa. Storia, processi e sfide dell’integrazione europea, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2008 (pp. 190, € 14.00)
ZANCA Aldo, Pensare l’Europa. Una difficile integrazione, Clinamen, Firenze, 2008 (pp. 113, € 14.50)
Le collane: Storia del federalismo e dell’integrazione europea, il Mulino, Bologna
ZUCCA Fabio (cur.), Europeismo e federalismo in Lombardia dal Risorgimento all’Unione europea, il Mulino, Bologna, 2007 (pp. 898, € 50.00):
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- Canavero Alfredo, Giovanni Battista Montini tra federalismo e europeismo
- Tedeschi Paolo, Le Afl Falk, gli industriali milanesi e il «problema europeo»
- Preda Daniela, La scelta europea di Ferruccio Parri
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- Braga Antonella, Federalisti lombardi fra esilio e Resistenza. L’azione dei fuoriusciti lombardi nel gruppo federalista in Svizzera (1943-1945)
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- Testimonianze di Angelo Doneda, Dacirio Ghidorzi Ghizzi, Duccio Grassi, Alberto Majocchi
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§ Da “Il Federalista”, EDIF, Pavia, anno L, 2008, numero 3
- Salvatore Aloisio, Superare il metodo intergovernativo nella riforma dei trattati: quali ulteriori passi avanti in direzione costituente? p. 182
- Keith Luther, Il futuro dello stato nazionale nell’era della globalizzazione, p. 199
IL PENSIERO FEDERALISTA è un bollettino interno, a periodicità variabile, dell’Istituto Siciliano di Studi Europei e Federalisti “Mario Albertini” , struttura operativa della Casa d’Europa “Altiero Spinelli” di Trapani, che viene inviato gratuitamente ai membri dell’Istituto e agli appartenenti alle Organizzazioni del Movimento Europeo in Sicilia che ne facciano espressa richiesta, Presidente dell’Istituto Albertini è Rodolfo Gargano (rgargano@tiscali.it), direttore Antonino Tobia (nucciotobia@libero.it), segretario amministrativo Andrea Ilardi (AnIlardi@libero.it) – Anno VIII n. 2, Maggio 2009 – Redazione, Amministrazione: via Emilia n. 2 C. Santa, 91100 Trapani – Tel. 0923-551745/891270 – Fax 0923.558340
* Trattasi del testo di una conversazione con alunni liceali tenutasi il 27 febbraio 2009 a Mazara del Vallo nell’ambito di un progetto per la celebrazione dei sessant’anni della Costituzione italiana cui ha partecipato il locale Liceo Classico Statale “G. G. Adria”, e al quale ha dato la sua collaborazione l’Istituto Albertini per effetto dei suoi rapporti col suddetto istituto scolastico. L’Autore, docente di Federalismo istituzionale presso l’Università di Palermo, è allo stato Membro di questo Istituto e segretario regionale del Movimento Federalista Europeo.
[1] GIORGIO SACERDOTI, L’Italia e la comunità internazionale, sta in “ AA.VV.,La Costituzione italiana”, Milano 1980, p.138.
[2] CALAMIA, Stipulazione dei trattati e adattamenti nelle Costituzioni più recenti, in Riv. Dir. Internaz. ,1976, p.710 e ss.
* Si tratta del contributo del quale è stata pubblicata la premessa nello scorso numero di gennaio 2009 di questo Bollettino.
[3] Alle Comunità Autonome non è attribuita invece alcuna competenza in materia giudiziaria, in quanto la materia della giustizia, dell’organizzazione del corpo giudiziario e delle norme di procedura è materia riservata allo Stato, come d’altronde avviene in tutti gli Stati non federali, seppure a largo decentramento.
[4] Secondo quanto recita all’art. 3 la Costituzione spagnola, “1. Il castigliano è la lingua spagnola ufficiale dello Stato. Tutti gli spagnoli hanno il dovere di conoscerla e il diritto di usarla. 2. Le altre lingue spagnole saranno anch’esse ufficiali nelle rispettive Comunità Autonome in conformità con quanto stabilito dai loro statuti. 3. La ricchezza dei diversi linguaggi della Spagna costituisce un patrimonio culturale che formerà oggetto di speciale rispetto e protezione.” Sull’argomento vedasi inoltre Giovanni Poggeschi, La nuova legge linguistica catalana nel quadro dell’evoluzione dello Stato regionale spagnolo, in “Le Regioni”, Il Mulino, Bologna, n. 5, ottobre 1998, p. 1107 ss.
[5] Per le richiamate differenze tra Stato regionale e Stato federale, o meglio fra Regioni autonome e Stati federati, non si può tralasciare che uno dei segni indicativi del federalismo consiste proprio nella presenza, oltre che dell’autonomia costituzionale e dei precedenti storici, di funzioni giudiziarie e in materia di ordine pubblico proprie e non delegate (Rodolfo Gargano, Il principio di sussidiarietà nel Trattato di Maastricht e il federalismo cooperativo, in “La Fardelliana”, Trapani, anno XIII-1994, p. 167 ss.)
[6] Antonio Zorzi Giustiniani, Competenze legislative e “federalismo fiscale” in sei ordinamenti liberal-democratici, in “Quaderni costituzionali” , Il Mulino, Bologna, n. 1, aprile 1999, pp. 76-89.
[7] in Peter Pernthaler, Lo stato federale differenziato, Il Mulino, Bologna, 1998. Sul concetto di “asimmetria” che traspare con tutta evidenza dall’esame degli ordinamenti di Spagna ed Austria, vedi in particolare il recente saggio di Sofia Ventura per i tipi de il Mulino (Da stato unitario a stato federale. Territorializzazione della politica, devoluzione e adattamento istituzionale in Europa, Bologna, 2008), secondo il quale gli aspetti di differenziazione asimmetrica degli ordinamenti federali (o a regionalismo avanzato) si presentano soprattutto nei casi del federalismo per devoluzione (federalismo infranazionale) piuttosto che nei casi di federalismo per aggregazione (federalismo supernazionale). Questo è precipuamente il caso del Belgio, che a fronte della presenza di territori anche linguisticamente differenziati, a partire dal 1993 ha realizzato una vera e propria “federalizzazione” in termini assolutamente asimmetrici e forse irripetibili, con diversificazioni sia dal punto di vista economico che culturale (S. Ventura, op. cit., pp. 27-68). Del tutto diverso invece il caso dell’Unione europea, sul versante del c.d. federalismo per aggregazione, che già con i Trattati di Maastricht e di Amsterdam ha introdotto numerosi casi di asimmetria nel processo di integrazione (dalle cooperazioni rafforzate all’opting out inglese in materia di occupazione e lavoro, ecc.).Del pari sui generis il processo di federalismo fiscale in Italia, che si mantiene viceversa in termini di sostanziale simmetria tra le diverse Regioni.
[8] Non si deve credere comunque che l’attività degli Stati sia stata in questo campo un’azione di tipo innovatore, rispetto all’innovazione della globalizzazione: in via di massima si può infatti ritenere che gli Stati abbiano cercato soprattutto di difendere le prerogative di una sovranità sempre più evanescente. In questo senso acquista anzi un particolare rilevo la tesi di Alan S. Milward secondo il quale il processo di integrazione europea iniziato negli anni Cinquanta con la costituzione della CECA era soprattutto funzionale alla ricostruzione degli Stati nazionali e anzitutto della Francia (A. S. Milward, L’Europa in formazione in Autori Vari, Storia d’Europa. 1. L’Europa oggi ,Einaudi, Torino, 1993, pp. 161 ss.).
[9] Su tali argomenti vedi soprattutto Paolo Perulli (a cura di), Neoregionalismo. L’economia-arcipelago, Bollati Boringhieri, Milano, 1998 e M.M. Beber, L’interdipendenza. Produzione integrata e sovranità nel sistema internazionale. Più in generale, per alcune puntuali conclusioni sugli effetti della globalizzazione nel sistema mondiale degli Stati e il suo risvolto nei confronti del processo di integrazione europea, Lucio Levi e Antonio Mosconi, Globalizzazione e crisi dello Stato sovrano, Celid, Torino, 2005.
